Este
artículo analiza de fondo el Proyecto de Ley 388 de 2024, que propone destinar
el 25% del impuesto al ingreso de mercancías en la Zona de Régimen Aduanero
Especial de Maicao, Uribia y Manaure al mantenimiento de sistemas de agua
potable. Desde la experiencia histórica de Maicao y el análisis técnico del
comportamiento del FONDEG, advertimos los riesgos de apostar a una fuente
fiscal debilitada sin medidas paralelas de reactivación económica. Proponemos
alternativas estructurales y hacemos un llamado a todos los actores
territoriales para construir colectivamente una ley que verdaderamente
beneficie a La Guajira y al pueblo Wayuu.
Los maicaeros no tragamos entero. Y menos cuando se
trata del destino de nuestros recursos, de nuestra historia económica y de las
promesas repetidas que ya no alcanzan a cubrir la sed estructural de nuestras
comunidades. Esta columna no es un ataque, ni una reacción emocional. Es un
análisis jurídico, técnico y territorial sobre el Proyecto de Ley 388 de 2024,
fue presentado por el Representante Juan Loreto Gómez Soto, en
ejercicio de su iniciativa legislativa. Para el primer debate en la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes, actuaron como ponentes el
representante Wadith Alberto Manzur Imbett en calidad de
coordinador ponente, y los representantes Kelyn Johana González Duarte, Elkin
Rodolfo Ospina Ospina y Holmes Echeverría de la Rosa. Este
proyecto busca destinar el 25% del recaudo del impuesto al ingreso de
mercancías en la Zona de Régimen Aduanero Especial (ZRAE) de Maicao, Uribia y
Manaure al mantenimiento de los sistemas de agua potable en comunidades
indígenas.
Aquí no hay espacio para titulares vacíos. Hay una
ciudadanía crítica, comerciantes con memoria, profesionales que conocen la
historia normativa del FONDEG, líderes sociales con visión, y una comunidad que
sabe perfectamente que el problema no es solo de agua, sino de modelo
económico, de abandono institucional y de decisiones sin diagnóstico.
Debemos iniciar por aclarar que el Fondo para el
Desarrollo de La Guajira (FONDEG) fue creado por la Ley 677 de 2001, artículos
18 y 19, como un mecanismo para administrar el impuesto al ingreso de
mercancías recaudado en la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia
y Manaure. Posteriormente, su funcionamiento fue reglamentado mediante el
Decreto 611 de 2002, que define su estructura operativa y su vinculación como
cuenta especial administrada por el Ministerio de Hacienda y ejecutada por el
Departamento de La Guajira.
¿Qué propone el Proyecto de Ley 388 de 2024?
Este proyecto, aprobado en primer debate en la
Comisión Tercera de la Cámara, modifica el artículo 18 de la Ley 677 de 2001,
añadiendo un nuevo parágrafo que obliga a destinar el 25% del impuesto al
ingreso de mercancías que ingresan por la ZRAE a los sistemas de agua potable
en Maicao, Uribia y Manaure. La tarifa del impuesto se mantiene en el 4%, y se
conserva el parágrafo ya existente que establece que al menos el 10% del mismo
recaudo debe ir a inversión social en Bahía Portete. En otras palabras, el
proyecto no crea un nuevo ingreso ni propone una inversión adicional del
Estado. Solo redistribuye lo poco que se sigue recaudando en esta zona del
país.
Cabe reconocer que el proyecto tiene un mérito
simbólico y político importante: visibiliza la necesidad de financiar de manera
prioritaria el mantenimiento de los sistemas de agua potable, un aspecto que
históricamente ha sido relegado en las agendas legislativas, donde suelen
priorizarse las obras de infraestructura nueva por encima del sostenimiento. Al
proponer una fuente concreta y de destinación específica, el proyecto también
busca evitar la alta dependencia de transferencias nacionales eventuales y la
inestabilidad presupuestal de los municipios. Además, introduce en el debate
público la urgencia de pensar mecanismos permanentes de financiación para el
agua en territorios étnicos y fronterizos, y en ese sentido, representa un
avance frente a políticas temporales o paliativas que solo ofrecen soluciones
de corto plazo. Su aprobación en primer debate indica que hay voluntad
legislativa para enfrentar esta problemática, y abre la puerta a que se
introduzcan mejoras que fortalezcan su impacto sin sacrificar su enfoque
social.
Sin embargo, de la destinación específica del 25% del
impuesto al ingreso de mercancías, en la exposición de motivos del proyecto se
insiste en que esta medida no implica un incremento del gasto público, lo cual
es jurídicamente cierto, pero fiscalmente problemático porque no se crean
nuevas fuentes ni se fortalecen las existentes, simplemente se obliga a
redirigir una porción del recaudo actual, sin asegurar que dicho recaudo sea
suficiente o sostenible en el tiempo. El articulado tampoco incluye una fórmula
técnica para calcular las necesidades reales de mantenimiento de los sistemas
de agua potable, ni detalla si los municipios deberán ejecutar directamente los
recursos o si se transferirán a operadores. En su exposición de motivos, el
proyecto se apoya en un discurso solidario y humanitario, apelando a la
urgencia del derecho al agua, pero omite completamente un análisis de impacto
financiero, un diagnóstico de capacidades operativas locales y un estudio de
riesgo institucional, lo cual debilita su capacidad de traducirse en resultados
concretos.
El FONDEG en el Presupuesto Departamental:
debilitamiento progresivo de un instrumento creado para impulsar el desarrollo
El Fondo para el Desarrollo de La Guajira (FONDEG),
creado jurídicamente por los artículos 18 y 19 de la Ley 677 de 2001 como brazo
financiero del régimen especial de Maicao, Uribia y Manaure, ha sufrido en los
últimos años un proceso sostenido de debilitamiento presupuestal y conceptual
que contradice los propósitos que le dieron origen. Así lo evidencian las
Ordenanzas Departamentales No. 567 de 2023 y No. 590 de 2024, que fijaron los
presupuestos oficiales para las vigencias 2024 y 2025, respectivamente.
En 2024, el presupuesto aprobado para el FONDEG fue de
$6.000 millones de pesos, de los cuales el 90% fue destinado a programas de
construcción y rehabilitación de infraestructura pública municipal, y el 10%
restante a actividades de fortalecimiento de la economía de los pueblos
indígenas Wayuu en el área de influencia del puerto de Bahía Portete. Para
2025, el panorama se agrava aún más: la asignación disminuyó drásticamente a
$3.000 millones, manteniéndose la misma distribución porcentual entre
infraestructura y fortalecimiento económico indígena. Esta reducción del 50% en
términos nominales (sin siquiera ajustar por inflación) confirma que el FONDEG
ha sido tratado, en los hechos, como un fondo residual, sin conexión
estratégica con la magnitud de los desafíos que enfrenta la región.
La revisión detallada de estas ordenanzas permite
concluir que el FONDEG ha quedado anclado a una lógica de ejecución
fragmentaria, sin visión integral de desarrollo económico ni enfoque sectorial
robusto. No se contemplan proyectos de mediana o alta envergadura que
transformen las bases productivas de Maicao, Uribia o Manaure; no se diseñan
estrategias de encadenamientos comerciales ni se prioriza el fortalecimiento de
capacidades logísticas; no se utiliza el FONDEG para apalancar crédito,
inversión privada ni modernización de infraestructuras estratégicas como el
Puerto Nuevo. Al contrario, los recursos se diluyen en pequeñas intervenciones
de infraestructura y en apoyos aislados a emprendimientos, sin capacidad de
generar cambios estructurales.
Más preocupante aún es que este debilitamiento
presupuestal ocurre en un contexto en el cual el recaudo del impuesto al
ingreso de mercancías —fuente de financiación del FONDEG— ya se encuentra en
crisis por la parálisis del comercio legal en la Zona de Régimen Aduanero
Especial. La combinación de un recaudo menguado, una asignación presupuestal
decreciente y una ejecución programática dispersa constituye un círculo vicioso
que vacía de sentido al instrumento que alguna vez fue concebido como motor de
reactivación territorial y de superación estructural de la pobreza en la
frontera norte de Colombia.
El análisis de las ordenanzas confirma, además, una
alarmante desconexión entre el diseño legal original del FONDEG y su uso
actual. Mientras la Ley 677 de 2001 y el Decreto 611 de 2002 establecieron que
los recursos debían destinarse preferentemente a programas de desarrollo
económico, infraestructura social y fortalecimiento de la base productiva, en
la práctica el fondo ha sido utilizado de manera casi exclusiva para pequeñas
obras públicas municipales y actividades económicas de subsistencia. No existe
una planificación estratégica que priorice sectores de alto impacto como
comercio exterior, turismo de frontera, logística de importación, energías
limpias o tecnologías de la información aplicadas a la frontera.
Este panorama no solo debilita las posibilidades de
reactivación de la Zona de Régimen Aduanero Especial, sino que también
representa una pérdida de oportunidad histórica para articular el FONDEG con
las apuestas del Plan de Desarrollo Departamental, que —como ya evidenciamos—
ni siquiera lo menciona de forma explícita como un instrumento clave.
Así las cosas, resulta evidente que, si el Proyecto de
Ley 388 de 2024 pretende sumar nuevas destinaciones específicas sobre el
recaudo del impuesto de la ZRAE, primero debe corregirse esta anemia
estructural del FONDEG. Sin una reforma que le devuelva su papel de fondo
estratégico de desarrollo, cualquier nueva distribución de porcentajes —por
bien intencionada que sea— corre el riesgo de volverse un acto simbólico, sin
efectos reales sobre las condiciones de vida de las comunidades.
Maicao, Uribia y Manaure no necesitan apenas más
asignaciones fragmentadas. Necesitan una visión de reactivación integral, que
pase por reconfigurar el uso del FONDEG, recuperar su capacidad inversora,
priorizar proyectos de impacto económico y social transformador, y garantizar
que los recursos disponibles —por limitados que sean— sean usados como palancas
de verdadero cambio estructural y no como simples instrumentos de gasto
asistencial.
¿Cuál es el problema de fondo? El desplome del recaudo
Quienes diseñaron este proyecto, presuntamente no
tuvieron en cuenta las cifras reales del recaudo, la verdad es esta: el
impuesto al ingreso de mercancías ha colapsado. En 2011, el ingreso por este
concepto superaban los $18.000 millones. Hoy, según los reportes presupuestales
del departamento y el diagnóstico local, no llega ni a $3.000 millones anuales.
La razón de esta caída no es desconocida: el comercio
fronterizo está herido de muerte y vive una larga estancia en unidad de
cuidados intensivos. La economía maicaera que una vez sostuvo a miles de
familias guajiras y del país—con camiones que llegaban llenos desde el puerto,
bodegas abiertas día y noche, empleo y movimiento— ha sido reemplazada por una
ciudad sin oportunidades, donde los comerciantes quiebran, los jóvenes emigran
y el discurso político se repite mientras las soluciones se aplazan, y las
esperanzas se pierden.
El desplome del recaudo se debe a la situación
estructural de la Zona de Régimen Aduanero Especial (ZRAE) ya que esta enfrenta
barreras operativas que impiden su verdadera activación como motor económico de
frontera. Aunque la Ley 677 de 2001 estableció un régimen especial aduanero
para Maicao, Uribia y Manaure, en la práctica las importaciones en esta zona
están sujetas a los mismos trámites exigidos por la Ventanilla Única de
Comercio Exterior (VUCE) que regula el comercio ordinario nacional. Este
esquema, lejos de simplificar, ha impuesto cargas administrativas, costos y
demoras similares a los de puertos como Buenaventura o Cartagena, eliminando la
ventaja competitiva que justificó la creación del régimen especial. A ello se
suman controles sanitarios y fitosanitarios rígidos exigidos por entidades como
el INVIMA y el ICA, la falta de habilitación efectiva de Puerto Nuevo
(Pensoport), las restricciones a la comercialización fuera de la zona de
influencia, y la aplicación inflexible del Estatuto Aduanero nacional, que no
diferencia la operación fronteriza de la operación interior.
Bajo estas condiciones, pretender que el 25% del
impuesto actual financie de manera sostenible el acceso al agua potable, sin
corregir las restricciones estructurales del régimen, equivale a legislar sobre
una fuente que cada año se erosiona más. Sin reactivación comercial real, no
habrá recaudo suficiente, ni sostenibilidad social ni económica para el futuro
de la ZRAE. Y si no se recauda, ¿de qué sirve repartir porcentajes de una
fuente sin recursos?
Si se aprobara el proyecto sin que el recaudo de este
impuesto aumente, el 25% representaría apenas entre $375 y $750 millones
anuales aproximadamente, lo cual difícilmente cubriría los costos de operación,
mantenimiento técnico y sostenibilidad de sistemas de agua potable en tres
municipios con alta dispersión geográfica y deterioro de infraestructura. Esto
demuestra que, sin una política de reactivación económica de la zona y sin una
inyección complementaria de recursos nacionales, el proyecto corre el riesgo de
ser una promesa inviable desde el punto de vista fiscal.
¿Queremos agua potable? Sí. ¿Pero así? No.
El pueblo Wayuu, como toda nuestra gente en la región,
necesita agua potable digna, constante y de calidad. Pero no podemos permitir
que se use ese derecho para maquillar un proyecto políticamente rentable y
técnicamente inviable. Destinar el 25% de un recaudo en caída libre no
garantiza nada. Ni sostenibilidad, ni impacto, ni continuidad. Es una fórmula
aritmética que suena bien, pero no se traduce en litros, ni en redes, ni en
soluciones. Y si ese 25% además debilita al FONDEG y a las inversiones
productivas, entonces la ley se convierte en un parche mal pegado que agrava la
fractura.
Maicao ha sido parte de la solución, no del problema
No olvidemos esto: la Ley 677 del 2001 que creó la
ZRAE fue redactada con insumos de profesionales expertos maicaeros. El FONDEG
fue una propuesta construida en el territorio por un grupo de lideres cívicos
defensores del comercio, no fue un favor de Bogotá, ese fue el resultado de la
inteligencia colectiva de esta frontera. Fuimos nosotros, los maicaeros, los
que propusimos modelos alternativos, regímenes especiales, y esquemas de
inversión territorial cuando nadie más lo hacía. Y hoy, lo mínimo que esperamos
es respeto técnico. Porque no se trata solo de agua. Se trata de dignidad
económica, de reactivación portuaria, de políticas de frontera, de desarrollo
estructural.
El Proyecto de Ley 388 peca por lo que promete, pero
sobre todo por lo que omite:
· No propone modernización del régimen aduanero
especial.
· No aborda el desmonte silencioso del comercio legal.
· No plantea cómo reactivar el Puerto Nuevo.
· No exige una política pública nacional para esta zona
fronteriza crítica.
¿Qué proponemos desde Maicao?
No estamos en contra del proyecto por capricho.
Estamos a favor de hacer las cosas bien. Por eso proponemos:
- Que el proyecto se complemente con un artículo
que obligue al Gobierno nacional a cofinanciar el mantenimiento de los
sistemas de agua potable en la región. No
más responsabilidades locales sin respaldo.
- Que se integre una reforma al régimen aduanero
especial para destrabar el comercio,
modernizar los procedimientos de importación, y reactivar el Puerto Nuevo.
- Que el recaudo del impuesto no se fragmente sin
garantizar previamente su aumento. La
destinación específica debe venir después de la reactivación, no antes.
- Que se fortalezca el FONDEG como herramienta
integral de desarrollo, con criterios técnicos,
participación ciudadana y control real.
- Que se cree una mesa técnica territorial de
seguimiento, con participación de los municipios afectados,
los comerciantes y las comunidades, para evaluar periódicamente la
efectividad de la ley.
Estas no son propuestas improvisadas ni reactivas: son
la continuidad de una visión histórica construida desde Maicao, sistematizada
en múltiples momentos y socializada ante las instancias del Estado, sin obtener
hasta ahora la atención seria y estructural que merece la frontera norte
Maicao tiene memoria. Y también tiene claridad
No vamos a dejarnos seducir por proyectos que suenan
bien, pero no aguantan un análisis de impacto fiscal. Maicao ya vivió su auge,
y también su abandono. Sabemos lo que significa tener camiones cargados de
mercancía entrando por Puerto Nuevo, y también sabemos lo que significa verlos
desaparecer. Nosotros no nos dejamos engañar. Maicao no se opone al derecho al
agua. Se opone al engaño técnico. A las leyes con cálculo electoral, pero sin
cálculo financiero. A las promesas sin seguimiento. A las fórmulas sin
estudios. A la fragmentación de lo que ya es escaso. A las soluciones “fáciles”
que hipotecan el futuro.
Hoy más que nunca necesitamos que este esfuerzo
legislativo no se pierda en el camino de las buenas intenciones sin resultados.
Por eso, hago un llamado respetuoso pero urgente a quienes impulsan el Proyecto
de Ley 388 de 2024; a los comerciantes de Maicao y de la frontera; a la
Universidad de La Guajira como centro académico estratégico del territorio; al
gobernador del departamento; a los alcaldes de Maicao, Uribia y Manaure; a las
autoridades indígenas tradicionales y legítimas de las zonas de influencia
directa del régimen aduanero y del puerto; a los administradores de Pensoport
S.A. (Puerto Nuevo); y a todos los sectores sociales organizados, para que
abramos una gran conversación colectiva. Una conversación que nos permita
generar ideas, construir propuestas técnicas y jurídicas, y fortalecer el
Proyecto de Ley en discusión, para que no quede como un esfuerzo simbólico,
sino que se convierta en una verdadera ley de reactivación económica, social y
cultural para esta zona estratégica del país.
La Guajira, Maicao y el pueblo Wayuu merecen que cada
esfuerzo legislativo se construya con el conocimiento, la experiencia y la
visión integral de quienes hemos vivido esta frontera en carne propia. Hoy, más
que nunca, se necesita rigor, escucha y decisión porque estamos a escasos 4
años de que se venza el contrato de concesión de PENSOPORT y luego ¿qué haremos
con la ZRAE?. Porque una cosa está clara: En Maicao no tragamos
entero y tampoco nos quedamos calladas.
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